上述情况表明，汪伪政府不但不能适应日本的需要，且由于它的统治不能深入到下层，赋税无着，政费难筹，反而使日寇多了一重负担。这是日寇始料未及的。
于是在1941年初，汪伪傀儡政权的导演者、汪伪最高军事顾问影佐祯昭，向汪精卫提出“清乡”工作大纲：
一、为了确保建立基于民众的独立体制，日华合作实施“清乡”工作，加强汪精卫政府。
二、在不受“政府”其他机构掣肘的情况下，成立一个有权并且能专心于“清乡”工作的特殊机构，在占领区某一有限地区进行政治建设，并由中国人自己的力量来维持。该地区的“清乡”工作大致完成后，就将工作扩大到相邻地区，逐步向整个占领区发展。
三、设立一个直接受汪精卫指挥的“清乡”委员会，作为负责进行“清乡”工作的机构。清乡委员会由“政府”中有关治安方面的官员和军事委员会的军事委员组成。为了开展当地的“清乡”工作，设置办事处，由秘书长担任该办事处的负责人。
在“清乡”工作期间，“行政院”、“立法院”和军事委员会把工作地区的行政、立法、司法和军事等所有权限转交“清乡”委员会。当地的“清乡”工作，在汪精卫的直接领导下由秘书长负责进行。业已完成“清乡”工作的地区，其行政权限归还行政院。